KINH NGHIỆM QUỐC TẾ TRONG VIỆC XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT VỀ ĐẠI HỌC TƯ THỤC

Phạm Thị Ly

(Bài viết cho Hội thảo “Kinh nghiệm quốc tế trong việc xây dựng chính sách, pháp luật về tự chủ đại học” do Ủy ban VHGDTNTN &NĐ của Quốc hội tổ chức ngày 25.11.2017 tại Hà Nội)

Giáo dục đại học (GDĐH) tư là một vấn đề chính sách nhạy cảm đối với nhiều nước, vì quan niệm truyền thống coi giáo dục là lợi ích công và là phúc lợi xã hội vẫn còn là quan niệm phổ biến trong công chúng và ở nhiều nước. Cho đến nay vẫn có nhiều nước theo đuổi chính sách GDĐH miễn phí như Đức, Phần Lan, Na uy và các nước Bắc Âu. Một số nước chấp nhận GDĐH tư nhưng các trường ĐH công vẫn là lực lượng chủ yếu của hệ thống giáo dục. Tuy người học ở trường công cũng phải đóng học phí nhưng học phí chỉ chiếm một phần trong chi phí đào tạo của nhà trường, vì nhà nước vẫn cấp ngân sách cho các trường công, thậm chí có nước chính phủ vẫn hỗ trợ các trường tư dưới nhiều hình thức.

Vì thế, nghiên cứu chính sách đối với GDĐH tư ở các nước, tìm hiểu bối cảnh và những quan điểm làm nền tảng cho những chính sách đó, cùng với hàm ý của nó trong việc phát triển hệ thống GDĐH, là điều có ý nghĩa quan trọng đối với việc xây dựng chính sách cho GD ĐH tư ở Việt Nam.

TỔNG QUAN

Dưới ảnh hưởng sự phát triển của nền kinh tế tri thức, vào khoảng giữa thập kỷ 1990s, bắt đầu có một xu hướng nổi bật toàn cầu là tái cấu trúc hệ thống GDĐH, mà nội dung chính là nhằm tái định nghĩa mối quan hệ giữa GD ĐH với nhà nước và với thị trường, cũng như làm giảm mức độ tự trị của các trường (Schugurensky, 1999, dẫn theo Molly N. N. Lee, 2005). Đó là hệ quả của việc khoa học công nghệ đã thực sự trở thành động lực cho tăng trưởng kinh tế. Tri thức trở thành hàng hóa, giáo dục trở thành lợi ích thiết thân của người học, không có gì lạ khi việc tạo ra tri thức và phổ biến, chuyển giao tri thức được thương mại hóa, và theo đuổi bậc đại học được xem chủ yếu là đầu tư của cá nhân cho tương lai.

Cùng lúc đó, việc giảm sút nguồn lực công dành cho GD ĐH cũng diễn ra trên toàn cầu, một phần là do hiện tượng đại chúng hóa giáo dục bậc cao, phần khác là do chi phí giáo dục tăng nhanh ở hầu như tất cả các nước. Thực tế này khiến cho sự tham gia của khu vực tư vào GDĐH như một giải pháp nhằm phát triển nguồn nhân lực kỹ năng cao trở thành tất yếu. Bản thân các trường công cũng đang thay đổi và đang tìm kiếm nguồn lực từ nhiều nơi khác nhau chứ không chỉ dựa vào tài trợ của ngân sách. Hoạt động của các trường ngày càng bị chi phối nhiều hơn bởi động lực thị trường.

Trong bối cảnh đó, chính phủ các nước buộc phải trả lời câu hỏi về việc họ sẽ can thiệp vào thị trường GDĐH như thế nào để điều hòa lợi ích của các bên liên quan phù hợp với mục tiêu phát triển của quốc gia.

Quan điểm lịch sử đối với GDĐH tư

Dựa vào khu vực tư để thực hiện đại chúng hóa GDĐH hay tư nhân hóa GD ĐH là những khái niệm khác nhau, tuy vậy, nó dựa trên mức độ nhận thức và thừa nhận của nhà nước đối với vai trò của khu vực tư trong GDĐH, thể hiện qua các chính sách cụ thể.

Có những nước chỉ nêu vấn đề GDĐH tư qua những nguyên tắc chung trong Luật GD hoặc Luật GDĐH, như trường hợp Pháp, Nhật; nhưng cũng có nước/vùng lãnh thổ có hẳn một bộ luật riêng hoặc một chương riêng để quy định khung pháp lý cho GDĐH tư như trường hợp Nga, Trung Quốc, Malaysia, Thái Lan hay Đài Loan.

Điều này phản ánh tầm quan trọng của GDĐH tư ở mỗi nước. Đồng thời, quan điểm đối với GDĐH tư của từng nước cũng thay đổi nhiều qua thời gian. Chẳng hạn Malaysia trong thập kỷ 70 tỏ ra khe khắt với việc phát triển GD ĐH tư nhưng đến thập kỷ 80-90 là chính sách “phát triển có kiểm soát”, còn hiện nay là ủng hộ rõ rệt (Daniel Levy, 2015), tuy chính phủ vẫn duy trì một quyền lực đáng kể từ xa.

Cũng cần lưu ý là GDĐH tư có thể mang đặc điểm khác nhau khá nhiều ở từng nước. Hoa Kỳ là trường hợp tiêu biểu của những trường tư lâu đời và cực kỳ xuất sắc như Havard, Yale, Standfort. Những trường này có thể có nguồn gốc liên quan ít nhiều đến nhà thờ, và đặc biệt là có nguồn hiến tặng rất lớn, nói cách khác là vận hành trên nền tảng một mô hình tài chính không dễ lặp lại ở nước khác. Nhờ vận hành từ nguồn vốn xã hội (tài sản hiến tặng là một phần của nguồn vốn xã hội), những trường này có thể hoạt động như những tổ chức phi lợi nhuận; về bản chất, nó khác với những trường do tư nhân, hay công ty bỏ vốn đầu tư và thực hiện đào tạo như là cung cấp một dịch vụ mà ta thường thấy ở nhiều nước, nhất là ở Đông Á. Khu vực giáo dục vì lợi nhuận ở Hoa Kỳ chỉ phát triển gần đây, bắt đầu từ năm 1972, đạt đến đỉnh năm 2009 và giảm từ đó đến nay. Các trường vì lợi nhuận không có được một vị trí đáng kể trong xã hội Mỹ, nếu không nói là bị phê phán khá nặng nề, vì một nửa tiền học phí thu được dùng để chi cho quảng cáo tiếp thị, chất lượng đào tạo thấp (Government Accountability Office report, 2010)

Vì lẽ đó, việc diễn giải chính sách pháp luật của mỗi nước phải gắn chặt với bối cảnh và nhất là đặc điểm các trường tư của từng nước.

Mức độ ủng hộ đối với khu vực tư

 Luật Giáo dục Cộng hòa Pháp, Điều L.151 xác định nhà nước Pháp tôn trọng tự do giáo dục và đảm bảo việc cho phép mở các cơ sở giáo dục tư thục, tuy vậy các trường ĐH ở Pháp chủ yếu là trường công, chỉ một số ít là trường tư, ví dụ như Lille Catholic University. ĐH công lập miễn học phí. Trường tư ở bậc phổ thông có thể được nhà nước viện trợ nhưng không quá 1/10 chi phí hàng năm, và khoản này do Hội đồng Giáo dục Quốc gia quyết định.

Đáng lưu ý là Cộng hòa Pháp có quy định mọi quyền lợi, chính sách về đào tạo và điều kiện làm việc của giáo viên trường tư cũng được áp dụng như với giáo viên công lập. Điều L.914.1 quy định Nhà nước cấp kinh phí cho đào tạo ban đầu và nâng cao trình độ của giáo viên trường tư cùng với mức như đối với giáo viên trường công.

Trường hợp Pháp có thể tiêu biểu cho các nước châu Âu lục địa vẫn còn trung thành với truyền thống xem GDĐH là phúc lợi công, như đã khẳng định trong điều khoản đầu tiên của Luật GD về quyền được học tập: Giáo dục là ưu tiên hàng đầu của quốc gia. Việc đạt được một trình độ văn hóa chung có chất lượng được thừa nhận và đảm bảo cho tất cả mọi người không phân biệt nguồn gốc xuất thân, trình độ và nơi cư trú (Điều L.111.1). Vì là quyền của công dân (kể cả của người nước ngoài sinh sống tại Pháp, đối với giáo dục phổ thông) nên ngân sách có nghĩa vụ đảm bảo cho các trường hoạt động. Vấn đề trường tư vì thế chỉ là vấn đề tự do trong giáo dục, như đã nêu rõ trong Điều L.151.

Chính sách các nước ở Đông Á thì phức tạp hơn. Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan đều nhấn mạnh việc sử dụng ngân sách để mở rộng giáo dục phổ thông, và để ngỏ việc phát triển GDĐH cho khu vực tư. Vì thế ở Nhật, số trường ĐH tư chiếm tới 3/4 tổng số trường. Điều 8 Luật Giáo dục Nhật (ban hành năm 1947, sửa đổi năm 2006) chỉ khẳng định nhà nước thúc đẩy giáo dục trong các trường tư, chứ không có thêm quy định nào khác. Indonesia, Singapore, Thái Lan trong các thập kỷ hậu chiến cũng đi theo mô hình Nhật Bản. Tu chính Hiến pháp năm 1987 của Philippines đã miễn mọi thứ thuế cho trường không vì lợi nhuận. Nghị định của thủ tướng Lào năm 1995 đã hợp pháp hóa GD ĐH tư. Thái Lan có hẳn Luật GD ĐH tư từ năm 1969. Trường hợp Trung Quốc và Việt Nam thì có hơi đặc biệt hơn do có thời gian gián đoạn. Ở Trung Quốc, GD ĐH tư bị cấm trong những năm 50 cho tới 70. Đến thập kỷ 80 Trung Quốc bắt đầu giai đoạn mở cửa, cho phép GD ĐH tư và đẩy mạnh bằng Luật GD tư, và mời gọi đầu tư nước ngoài. Việt Nam cũng tương tự. Tuy từng có thời kỳ các trường tư khá phát triển ở miền Nam, từ 1975 đến 1990, không có trường tư nào được phép hoạt động, cho đến năm 1989 mới có một trường dân lập đầu tiên. Từ đó đến nay, các trường ĐH tư ở Việt Nam phát triển rất nhanh, đến nay đã chiếm 19% tổng số trường và khoảng chừng 14% số sinh viên trong cả hệ thống.

Vì thế, nhìn chung có thể nói ở khu vực Đông Á, chính phủ các nước hiện nay đều có thái độ ủng hộ đối với việc phát triển GD ĐH tư, dù thể hiện ở những mức độ có khác nhau và hình thức khác nhau. Mặc dù khu vực tư vẫn còn chịu một cái nhìn tương đối thành kiến của xã hội, có thể thấy nhận thức luận thị trường đã và đang ngày càng mạnh ở Trung Quốc và Việt Nam, dù phải dùng tới một uyển ngữ là “xã hội hóa” để nói về hiện tượng tăng cường sự tham gia của khu vực tư vào giáo dục.

CÁC VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH ĐỐI VỚI KHU VỰC GDĐH TƯ

 Để thúc đẩy sự tăng trưởng của khu vực tư, chính phủ các nước không thể chỉ dừng lại ở tuyên bố ủng hộ hay không ủng hộ, mà còn cần thiết lập một hành lang pháp lý để khu vực tư phát triển lành mạnh và hạn chế những tiêu cực của nó. Các vấn đề nổi bật là:

Quy mô và tăng trưởng

Câu hỏi đặt ra là nhà nước nên xác định tỉ trọng số người học trong khu vực tư như thế nào, và thực hiện điều đó bằng cách nào. Điều này phụ thuộc vào tham vọng của nhà nước trong việc nâng cao kỹ năng của lực lượng lao động và khả năng đáp ứng của ngân sách.

Bảng sau đây cho chúng ta vài con số về tỉ lệ khu vực tư trong cả hệ thống ở một số nước:

So với các nước Đông Á, thì tỉ lệ số sinh viên và số trường trong khu vực tư của Việt Nam còn rất thấp, kể cả nếu chúng ta cập nhật con số mới nhất năm học 2015-2016 thì tỉ lệ sinh viên trong khu vực tư này cũng mới là 13,3%, trong lúc Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc vào khoảng 75-80%. Đã từng có lúc các nhà làm chính sách ở Việt Nam đặt ra mục tiêu đến năm 2020 có 30-40% sinh viên học trong các trường tư thục (Quy hoạch mạng lưới các trường ĐH-CĐ 2006-2020 của Chính phủ), nhưng đến nay đã có thể thấy là mục tiêu này hầu như không thể nào đạt được.

Thực tế Việt Nam trong mấy năm gần đây đã cho thấy rõ là chính phủ cần có những chính sách thích hợp hơn để thúc đẩy khu vực tư. Nếu không có can thiệp về mặt chính sách, thì xu thế hiện nay sẽ tiếp diễn, tức là có nguy cơ cao trong việc các trường tư không tuyển được sinh viên, phải đóng cửa hay sáp nhập.

Các nước đã giải bài toán đó như thế nào? Quy mô và tăng trưởng của khu vực tư gắn liền với quy mô và tăng trưởng của các trường công lập. Khu vực tư sẽ phát triển tốt nhất trong bối cảnh có sự phân chia hợp lý giữa hai khu vực công tư. Do nguồn lực công hạn hẹp, các trường công cần được sử dụng cho mục tiêu phục vụ lợi ích công, tức những lĩnh vực cần đầu tư nguồn lực mạnh và thị trường không thể đáp ứng, như nghiên cứu cơ bản hay các chuyên ngành có ít người học, nhưng cần thiết cho xã hội; còn những lĩnh vực khác thì để khu vực tư tự lo liệu. “Khu vực tư, chủ yếu là phân khúc hấp thụ nhu cầu, là nơi người học chịu chi phí với quan điểm coi GDĐH như một sự đầu tư cá nhân có tỉ lệ hoàn vốn tương xứng” (James 1987, dẫn theo D. Levy, 2015, tr. 55). Khu vực công, do được bao cấp từ nguồn vốn ngân sách, phải là nơi đáp ứng nhu cầu công bằng về cơ hội giáo dục, là điều mà khu vực tư chỉ có thể đáp ứng được một phần.

Tuy vậy, đó là nói trong trường hợp lý tưởng, còn trong thực tế, như Levy (2015, sđd tr. 56) đã nhận định, phần lớn chính phủ các nước không có kế hoạch cho sự phân chia này, nó đã và đang được thực hiện thông qua các lực lượng thị trường.

Việc phân chia trọng tâm sứ mạng giữa công tư còn liên quan đến một vấn đề nữa là quy hoạch mạng lưới. Nếu phó mặc cho các động lực thị trường, thì chúng ta sẽ thấy các trường ĐH chỉ tập trung ở những thành phố lớn, làm giảm cơ hội tiếp cận ĐH với người dân ở các tỉnh, đặc biệt là nhu cầu học tập suốt đời và những tác động tới kinh tế địa phương.

Một yếu tố khiến các trường tư không phát triển được mạnh mẽ như mong muốn, là những quan ngại có cơ sở của công chúng về chất lượng và sự minh bạch của các trường này. Điều này đặt ra câu hỏi thứ hai về mặt chính sách, là nhà nước có nên can thiệp vào tổ chức quản trị của các trường tư hay không, nếu có thì ở mức độ nào và bằng cách nào.

Vấn đề tổ chức, quản trị và tài sản

Một số nước hoặc vùng lãnh thổ có các quy định rất chi tiết về việc tổ chức quản trị của các trường tư, như Đài Loan, Thái Lan, Trung Quốc và Việt Nam. Malaysia cũng có nhưng ít chi tiết hơn.

Trường hợp Đài Loan

Đài Loan có Luật trường Tư thục, trong đó quy định cụ thể thủ tục thành lập, điều kiện để giữ chức vụ trong hội đồng quản trị (HĐQT), chi tiết đến mức nêu rõ “những người kết hôn với nhau hoặc có họ trong vòng 3 đời nội ngoại tộc không được vượt quá tỉ lệ 1/3 trong HĐQT trường.” (Điều 18). Luật cũng quy định trong trường hợp nào thì thành viên HĐQT bị bãi miễn, trong điều kiện nào thì cuộc họp HĐQT được xem là hợp lệ, trong trường hợp nào hiệu trưởng được phép/không được phép tham gia họp HĐQT. Lưu ý là Luật quy định HĐQT không được kiêm nhiệm chức vụ hiệu trưởng hoặc các chức vụ hành chính khác trong trường, không được hưởng lương mà chỉ có bồi dưỡng họp và công tác phí.

Luật Tư thục của Đài Loan không đề cập vấn đề lợi nhuận hay phi lợi nhuận, nhưng có quy định mọi khoản thu của trường được sử dụng cho các chi phí trong kế hoạch, nếu còn dư thì bổ sung vào quỹ (Điều 62). Mức thu cũng nằm trong một phạm vi được cơ quan thẩm quyền quy định. Luật bắt buộc các trường đăng ký thành lập Quỹ (Điều 35 đến 40). Trong trường hợp vi phạm có thể bị buộc giải thể.

Các quy định trên đây cho thấy, Đài Loan có xu hướng thắt chặt kiểm soát đối với các trường tư, và các trường phải hoạt động trong khuôn khổ pháp lý của mô hình không vì lợi nhuận (còn việc trong thực tế các trường có thực sự không vì lợi nhuận hay không lại là vấn đề khác).

Trường hợp Thái Lan

Thái Lan cũng có Luật GD ĐH tư, ban hành lần đầu năm 1979, được sửa chữa bổ sung năm 1992 và 2003. Luật này quy định cụ thể các điều kiện mở trường, thủ tục cấp phép, nhiệm kỳ, quyền và trách nhiệm của HĐQT, thành phần của HĐQT trong đó có thành viên đương nhiên là Hiệu Trưởng, đại diện giảng viên, và ba người do Bộ GD chỉ định. Chủ tịch HĐQT do Bộ GD ra quyết định bổ nhiệm. HĐQT lựa chọn và bổ nhiệm Hiệu Trưởng. Giấy phép mở trường và mở ngành có thể bị thu hồi (Điều 84, Điều 93) hoặc bị đặt dưới sự kiểm soát của nhà nước trong trường hợp hoạt động của trường có vấn đề (Điều 86 đến 95).

Một điểm đặc biệt khác là Luật Thái Lan cũng quy định các hình thức trừng phạt khi trường tư có vi phạm (Chương 9, Điều 104 đến 123), chi tiết đến mức quy định cả tội mặc áo lễ phục, đồng phục sinh viên hay sử dụng danh thiếp không đúng với cương vị thực của mình sẽ bị phạt sáu tháng tù hoặc 300 ngàn bath.

Luật Thái Lan quy định chi tiết về tài sản và cách sử dụng tài sản, về việc lập Quỹ và phân phối nguồn thu cho các quỹ. Điều 66 quy định phần thặng dư được chia cho chủ trường không được quá 30%. Báo cáo tài chính thường niên phải được kiểm toán và sau khi được HĐQT chấp thuận, Hiệu Trưởng phải gửi báo cáo này cho Văn phòng Ủy ban GDĐH.

Một điểm đặc biệt cho thấy Thái Lan đối xử với các trường tư giống như với các doanh nghiệp, là Luật có quy định về việc chuyển nhượng, thừa kế các quyền của người mở trường (Chương 8, Điều 100 đến 103). Điều này không thấy trong Luật của Trung Quốc, Đài Loan, và Việt Nam.

Trường hợp Trung Quốc

Luật GDĐH Trung Quốc ban hành ngày 29.08.1992 quy định rất ít về GDĐH tư. Tuy nhiên, Trung Quốc có Quy định về các trường xã hội hóa năm 1997 và Luật Tăng cường Giáo dục ngoài công lập, ban hành ngày 28.12.2002 và có hiệu lực ngày 1.09.2003, thay thế tất cả các văn bản trước đó về GDĐH ngoài công lập. Luật này bao gồm 10 chương, 68 điều, quy định từ thủ tục thành lập, thay đổi và giải thể đến tổ chức và hoạt động, quản lý và giám sát, vấn đề tài sản, cũng như trách nhiệm pháp lý.

Điều 3 của Luật này xác định trường ĐH tư là doanh nghiệp công lợi (public beneficiary enterprise – có nơi dịch là doanh nghiệp xã hội) và là một phần không thể tách rời của hệ thống giáo dục xã hội chủ nghĩa. Có thể do tính chất nhạy cảm của vấn đề tư nhân hóa giáo dục ở Trung Quốc, Luật không dùng từ “GDĐH tư” mà dùng từ “GDĐH ngoài công lập”(NCL). Tổ chức và cá nhân có thể xin thành lập trường, tiêu chuẩn và điều kiện mở trường cũng giống như đối với các trường công. Về tổ chức, Luật quy định HĐQT bao gồm những người sáng lập, hiệu trưởng và đại diện giảng viên. Phải có một phần ba số thành viên HĐQT có trên 5 năm kinh nghiệm giáo dục và giảng dạy. HĐQT là bộ phận có quyền quyết định cao nhất trong trường, có quyền tuyển dụng và sa thải hiệu trưởng nhưng phải báo cáo cơ quan thẩm quyền để được chấp thuận.

Đối với vấn đề tài sản, Luật quy định trường NCL có quyền sở hữu doanh nghiệp đối với tài sản của trường, bao gồm tài sản do người sáng lập đóng góp, tài sản công, và tài sản do trường tích lũy được. Trường có toàn quyền sử dụng tài sản này, Luật Trung Quốc không quy định cụ thể như Thái Lan, chỉ nêu chung chung là học phí chủ yếu nên được dùng cho hoạt động giảng dạy, giáo dục, và cải thiện điều kiện học tập. Tuy nhiên các trường nên có thông báo về báo cáo tài chính hàng năm (Điều 38). Tuy Luật cho phép chi tiền lời cho những người sáng lập (được gọi là tiền thưởng) ở mức hợp lý sau khi đã phân bố cho các quỹ đầu tư phát triển trường, nhưng không quy định rõ thế nào là “hợp lý” mà trao quyền đó cho Quốc vụ Viện quyết định cách tính cụ thể (Điều 51).

Luật cũng quy định cụ thể về việc giám sát hoạt động của trường. Báo cáo tài chính hàng năm phải qua xem xét và chấp thuận của đơn vị thẩm quyền. Các quảng cáo tuyển sinh cũng phải nộp cho đơn vị thẩm quyền để lưu. Tương tự như Thái Lan, điều đáng chú ý là Luật quy định rõ các hành vi bị cấm, chẳng hạn như quảng cáo sai sự thật, cấp bằng cho người không đi học, dùng giấy tờ giả, v.v. (Điều 62, 63, 64).

Về chính sách hỗ trợ của nhà nước

Trong khi quy định khá ngặt nghèo về điều kiện mở trường cũng như kiểm soát chặt chẽ hoạt động của các trường tư, các nước trên đây đồng thời cũng có những quy định cụ thể về những hỗ trợ của nhà nước đối với trường.

Luật Đài Loan quy định trong một số trường hợp cần thiết, nhà nước cũng sẽ cấp ngân sách cho trường tư, mức cấp phụ thuộc vào chất lượng hoạt động của trường. Tài sản cho tặng nhà trường được miễn thuế.

Thái Lan quy định Nhà nước hỗ trợ trường tư thành lập các Quỹ Đầu tư Phát triển, miễn thuế cho hàng hóa trang thiết bị dùng trong giảng dạy và nghiên cứu, hỗ trợ trong việc chia sẻ nguồn lực (thư viện, phòng thí nghiệm) giữa các trường công và tư.

Trung Quốc có lẽ là nước có nhiều chính sách ưu ái về tài chính cho ĐH tư hơn cả. Chương 7 (Điều 44 đến 47) quy định chính phủ cấp quận/hạt (county) có thể thành lập các quỹ để bao cấp cho việc phát triển trường tư, ở cấp cao hơn có thể bao cấp trực tiếp cho các trường, cấp hoặc cho trường thuê các tài sản công đang bị bỏ không, hoặc cấp đất. Các trường tư cũng được ưu đãi về thuế, được nhận tài sản quyên tặng của cá nhân, tổ chức, và doanh nghiệp theo các quy định của luật pháp. Hơn thế nữa, chính phủ còn khuyến khích các tổ chức tiền tệ cho trường tư vay để phát triển.

Vấn đề tự chủ của trường tư

 Tóm tắt những nét chính của luật một số nước có điều kiện văn hóa, kinh tế và xã hội tương đối gần với Việt Nam trên đây đã cho thấy một số điểm chung giữa các nước trong khu vực Đông Á. Mặc dù thừa nhận sự cần thiết của GD ĐH tư trong bối cảnh nguồn lực công không đủ để đáp ứng nhu cầu phát triển, chính phủ các nước này vẫn thiên về việc kiểm soát trách nhiệm giải trình của các trường. Đó là một việc cần làm, để tránh trường hợp như đã xảy ra tại Ấn Độ: nhà nước buộc phải đóng cửa hàng trăm trường ĐH. Từ năm 2014 đến nay đã có 410 trường ĐH-CĐ ở Ấn Độ xin giải thể, hoặc bị buộc giải thể nếu trong 5 năm liền số lượng tuyển sinh giảm đến 30%.

Các quy định nhằm kiểm soát trường tư là một vấn đề nhạy cảm mà các nhà làm chính sách luôn phải tìm kiếm một điểm cân bằng. Có một thực tế là những quy định quá chặt chẽ và chi tiết sẽ triệt tiêu năng lực sáng tạo và khả năng thích ứng của các trường với một thị trường đang thay đổi từng giờ. Ví dụ như quy định về số lượng tiến sĩ cơ hữu để mở ngành, thoạt nghe có vẻ rất hợp lý, nhưng trong thực tế nó sẽ trở thành rào cản không đáng có với những ngành như âm nhạc, nghệ thuật, thậm chí có thể không phù hợp với một định hướng mới có tính chất đổi mới, sáng tạo của trường. Chẳng hạn, với một trường xác định trọng tâm sứ mạng và nét khác biệt của mình là tập trung cho đào tạo khởi nghiệp, thì số giờ giảng dạy kiến thức hàn lâm có thể giảm mạnh, thay vào đó là các giờ thảo luận nhóm, làm đề án, đi thực tế, mời giảng với những nhân vật là doanh nhân, chính trị gia, viên chức chính phủ, lãnh đạo các tổ chức xã hội (rất có thể không có bằng tiến sĩ, và không phải là người cơ hữu của trường). Vì thế, quy định cứng nhắc về bằng cấp giảng viên có thể sẽ xói mòn những sáng kiến và nỗ lực đổi mới vô cùng cần thiết cho các trường.

Các quy định chi tiết trên đây của Trung Quốc, Đài Loan, Thái Lan, v.v. cho thấy các nhà làm luật đã tránh không đụng chạm vào chỗ dễ bị tổn thương nhất của các trường tư là quyền lựa chọn hiệu trưởng, số lượng tuyển sinh và học phí. Tuy vậy riêng Đài Loan có yêu cầu trường tư không được vượt trần học phí do nhà nước quy định, và chính phủ Trung Quốc thì vẫn nắm quyền chuẩn thuận hiệu trưởng.

So với trường công, thì trường tư ở các nước trên đây có một mức độ tự chủ rộng hơn, đặc biệt là vấn đề tuyển dụng nhân sự điều hành cấp cao. Tất nhiên, trong cả ba trường hợp trên đây, nhà nước đều bảo vệ các tiêu chuẩn học thuật ở trường tư, về cơ bản cũng giống như các yêu cầu đặt ra đối với trường công. Yêu cầu đối với vị trí hiệu trưởng (trừ yêu cầu độ tuổi), đối với giảng viên, chương trình đào tạo của trường công phần lớn cũng áp dụng cho các trường tư.

BÀI HỌC TỪ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ

Khác với các trường công, trường tư vận hành theo quy luật thị trường. Thị trường sẽ ban thưởng hay trừng phạt họ tùy theo cách làm, con đường mà họ chọn. Vì thế, việc của nhà nước là tạo ra một môi trường tự do cạnh tranh và bảo vệ người học. Cạnh tranh công bằng và minh bạch là nguyên tắc cốt lõi để thị trường vận hành có hiệu quả.

Trong bài viết này, chúng tôi không trình bày những kinh nghiệm từ phương Tây, vì những cách làm thành công ở phương Tây có thể không có hiệu quả ở Việt Nam, do sự khác biệt quá xa về bối cảnh. Chúng tôi chú ý hơn đến kinh nghiệm của một số nước Đông Á, do sự gần gũi về kinh tế, văn hóa, xã hội, và thể chế.

Điểm chung giữa Việt Nam với các nước và vùng lãnh thổ trên đây là nhu cầu đẩy mạnh khu vực GDĐH tư nhằm phát triển hệ thống GDĐH như một động lực tăng cường cạnh tranh cho nền kinh tế tri thức.

Một nét đặc thù của Việt Nam là chưa có kinh tế thị trường hoàn chỉnh, nền GDĐH vừa bước ra khỏi thời kỳ kinh tế tập trung kế hoạch hóa chưa lâu, cả các nhà quản lý ĐH lẫn công chúng nói chung vẫn còn chưa thoát khỏi tư duy thời bao cấp, và không dễ chấp nhận GDĐH tư như một tác nhân đóng góp tích cực vào hệ thống giáo dục bậc cao của quốc gia.

Điều này có nghĩa là, bên cạnh việc nâng cao năng lực xây dựng chính sách và hoàn thiện khung pháp lý cho GDĐH tư, nhà nước rất cần chú trọng công tác truyền thông nhằm thay đổi nhận thức xã hội. Cần khích lệ những trường tư đi đúng hướng, đầu tư dài hạn, quản trị nội bộ tốt, và tạo ra kết quả tích cực đối với người học để truyền thông rộng rãi; cũng như cần hỗ trợ những trường yếu bằng những biện pháp thích hợp, kể cả việc đặt nó dưới sự kiểm soát của nhà nước như Thái Lan đã làm.

Về mặt chính sách, có thể rút ra nhiều bài học từ thực tiễn các nước trên đây. Một số có thể kể ra là:

Giữ sự kiểm soát của nhà nước ở mức độ như thế nào là hợp lý

Có một tâm lý chung trong xã hội, không riêng ở Việt Nam mà cả ở các nước, nhìn nhận tiêu cực về trường tư như những tổ chức vì lợi nhuận đơn thuần và có thể gây tổn hại cho người học, bởi kết quả giáo dục không dễ thấy ngay như khi ta mua một sản phẩm hay dịch vụ khác. Vì thế có một áp lực đặt ra cho nhà nước trong việc kiểm soát trường tư không để họ gây ra những hậu quả nghiêm trọng, nhằm bảo vệ lợi ích của người học và của xã hội. Ngược lại, một sự kiểm soát quá ngặt nghèo và không hợp lý có thể triệt tiêu sự năng động, sáng tạo và linh hoạt của các trường nhằm đáp ứng với nhu cầu thay đổi thường xuyên của thị trường. Bởi vậy, các nhà làm chính sách luôn đứng trước câu hỏi cần kiểm soát cái gì và đến mức độ nào để cân bằng giữa hai động lực trái ngược vừa nêu.

So với những quy định hiện hành của Việt Nam đối với trường tư, thì những quy định của các nước như đã nêu ở phần trên có phần thoáng hơn và hợp lý hơn, khi vẫn giữ một mức độ tự chủ khá đáng kể cho trường tư, đồng thời vẫn có những quy định nhằm ràng buộc trách nhiệm giải trình của họ, đặc biệt trường hợp Thái Lan và Trung Quốc đã quy định rõ những vi phạm nào là không được chấp nhận và có thể dẫn tới thu hồi giấy phép, trong đó có vi phạm về quảng cáo không đúng sự thực.

Một điểm đáng lưu ý khác, là tất cả các trường hợp các nước nêu trên đều tách biệt vai trò của HĐQT (giữ quyền sở hữu, quyền quyết định cao nhất về những vấn đề lớn, quyền tuyển dụng và sa thải Hiệu Trưởng) với vai trò điều hành công việc của hiệu trưởng. Cả ba nước đều không cho phép kiêm nhiệm. Điều này nhất quán với thực tiễn của phương Tây, và cho thấy tầm quan trọng của việc tách rời hai lực lượng này nhằm bảo toàn sự cân bằng cần thiết cho việc bảo đảm chất lượng học thuật và xây dựng một mô hình quản trị lành mạnh.

Tài chính, tài sản, sở hữu, vấn đề vì lợi nhuận và không vì lợi nhuận

Một điểm rất đáng chú ý khi quan sát cách các nước nói trên xử lý vấn đề tài sản và lợi nhuận. Như Levy (2015, p. 128) đã quan sát, hầu hết các trường đang vận hành vì lợi nhuận trên thế giới đều là các trường phi lợi nhuận về mặt pháp lý. Người ta có nhiều cách để tìm kiếm lợi nhuận mà không cần phải chia cho các cổ đông. Tuy nhiên, điều này cũng dễ gây ra mâu thuẫn nội bộ, do đồng tiền phải chạy vòng vèo. Kiểm soát điều đó là vô cùng khó, cho nên Brazin trong thập kỷ 90 đã quyết định rất thực tế là thừa nhận các trường vì lợi nhuận tồn tại hợp pháp.

Cả ba nước được nêu ở phần trên đều không chính thức đề cập vấn đề phân biệt trường vì lợi nhuận hay không vì lợi nhuận trong khuôn khổ luật GDĐH của họ. Tuy nhiên, Đài Loan, bằng cách quy định không chi lương cho HĐQT, không được kiêm nhiệm Hiệu Trưởng, và quy định mọi khoản thu phải dùng cho hoạt động giáo dục, còn dư thì phân về các quỹ, đã mặc định tất cả các trường tư đều phải vận hành không vì lợi nhuận và không chừa một khoảng trống nào về mặt pháp lý để các trường vận hành theo mô hình vì lợi nhuận.

Trong lúc đó, luật Thái Lan cho thấy rõ quan niệm của nhà nước coi trường tư như một doanh nghiệp bằng cách quy định rõ quyền sở hữu, chuyển nhượng, và thừa kế. Tuy vậy, Thái Lan cũng hạn chế tiền chia cho cổ đông không quá 30% tiền lãi. Vấn đề là, trái ngược với Đài Loan, Thái Lan mặc định các trường đều là vì lợi nhuận và không có khoảng trống nào về pháp lý cho các trường không vì lợi nhuận. Nếu những người mở trường muốn không vì lợi nhuận thì cứ tự nguyện không chia 30% tiền lãi, chứ nhà nước không có bất cứ ưu đãi nào khác, vì không phân biệt hai thể loại vì lợi nhuận hay không vì lợi nhuận.

Luật Trung Quốc cũng không chính thức đề cập vấn đề vì lợi nhuận hay không vì lợi nhuận. Tuy vậy, cách thiết lập cơ quan có quyền quyết định cao nhất của trường bao gồm cả hiệu trưởng và đại diện giảng viên, cách quy định tài sản của trường là thuộc sở hữu doanh nghiệp, đã cho thấy cách xử lý “đứng giữa” của nhà nước: không có sự phân biệt chính thức giữa vì lợi nhuận/không vì lợi nhuận; cũng không có sự hạn chế với việc sử dụng hay phân chia lợi nhuận, chỉ có các quy định về tổ chức quản trị, về giám sát chất lượng, về trách nhiệm giải trình mà nhà trường phải tuân thủ.

Cả ba nước đều có quy định một số hình thức hỗ trợ khác nhau cho các trường tư, và một lần nữa, không phân biệt vì lợi nhuận và không vì lợi nhuận.

Những kinh nghiệm này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với Việt Nam, khi nhìn lại thời gian qua, vấn đề vì lợi nhuận/không vì lợi nhuận tại Việt Nam đã bị đẩy lên căng thẳng quá mức mà kết quả là không ai được lợi gì, cả nhà nước, nhân dân, lẫn các bên liên quan. Không phải ngẫu nhiên mà cả ba nước/vùng lãnh thổ trên đây (có thể kể thêm một số trường hợp khác nữa, như Malaysia, Nga, Kazakhstan, v.v) đều không quy định rõ hai thể loại vì lợi nhuận/không vì lợi nhuận, mặc dù giới hàn lâm không ngừng cảnh báo là các trường vì lợi nhuận hoạt động theo mô hình doanh nghiệp (sinh viên là khách hàng, quyền lực cao nhất nằm trong tay HĐQT và giới quản lý điều hành cấp cao, trong khi giới học thuật không có tiếng nói đáng kể) sẽ làm tổn hại đến các tiêu chuẩn học thuật của trường ĐH.

Ngày nay, trường ĐH về nhiều mặt đã khác rất xa so với các trường ĐH truyền thống. Hơn bao giờ hết, đó là một tổ chức có nhiều bên liên quan, vì thế mọi vấn đề đều cần phải được nhìn từ nhiều phía, và lập trường hay quan điểm của tất cả các bên đều cần được cân nhắc trong quá trình xây dựng chính sách. Như Wongsothorn và Ybing (1995, tr.18) đã nói, cái được coi là “thương mại hóa thô thiển” của người này lại có thể là một mục tiêu theo đuổi chính đáng của người khác. Vì thế, vai trò của người làm chính sách chính là tìm được một điểm hài hòa cao nhất của các bên nhằm đạt được lợi ích tốt nhất cho xã hội.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

Daniel Levy. Giáo dục ĐH tư ở Đông Á. Phạm Thị Ly dịch. NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, 2015.

Wongsothorn, T. I. Yibing Wang, eds. 1995b. In Private Higher Educationin Asia and the Pacific: Final Report, part I: Seminar Papers. Bangkok: UNESCOPROAP and SEAMO RIHED.

Lee, M. N. (2004). Global trends, national policies and institutional responses: Restructuring higher education in Malaysia. Educational Research for Policy and Practice3(1), 31-46.

Luật GD ĐH Philippines:

http://www.ched.gov.ph/wp-content/uploads/2013/05/Manual-of-Regulations-for-Private-Higher-Education.pdf

Luật GD ĐH Malaysia:

http://www.agc.gov.my/agcportal/uploads/files/Publications/LOM/EN/Act%20550.pdf

Luật khuyến khích GD ĐH ngoài công lập ở Trung Quốc

http://www.prophe.org/cache/0700501_China-HE-Promotion-Law-English-translation.pdf

Luật GD ĐH Thái Lan: http://www.thailawforum.com/database1/Thailand-Private-University.html

Luật GD ĐH Đài Loan: Trong Hệ thống Giáo dục và Luật Giáo dục một số nước, NXB Giáo dục, 2005.